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概念研究论文推介|黄东兰:跨语境的“自治”概念 ——西方・日本・中国
发布时间:2019-10-24

引言


“自治”,顾名思义,乃“自我为治”或“自我统治”之意,指个人或由个人组成的团体按照自己的意愿决定并处理与自己有关的事务。当“自治”与村落、乡镇、州县等某一空间相结合时,便具有了另一个重要含义,即“以地方之人办地方之事”之“地方自治”。“地方自治”,如果取其最大公约数来定义的话,意为“某一区域的住民按照自己的意愿决定并处理与其自身利益相关的公共事务”。世界各国都有其传统意义上的“自治”,即由地方精英负责本地方的公共事务。在近代民族-国家的形成过程中,出现了近代意义上的“地方自治”——统合分散的、具有自律性的地域共同体,建立全国统一的地方行政体制,以确保教育、税收、征兵、社会福利等政策在全国范围内得到有效而均衡的实施。在不同的历史、社会、政治条件下,在欧美世界出现了两种不同类型的“地方自治”,一种是在议会主权和人民主权基础上的盎格鲁萨克森式的“人民自治”或“住民自治”,另一种是由地方公共团体分担国家行政事务的普鲁士式的“团体自治”。


19世纪中叶和20世纪初,在西风东渐下,西方的“自治”概念和制度传入东亚。在日本和中国,与“自由”、“民主”、“立宪”等其他许多来自西方的概念一样,“自治”在词语的翻译、概念的流通,以及制度形成的过程中,与两国原有的概念、制度之间发生了碰撞与变形。在日本,明治维新后,废藩置县,建立了中央集权国家。由中央政府主导,推进了包括地方自治在内的一系列自上而下的社会改革。在明治中期,在国会召开前夕,仿照普鲁士的制度建立了由地方名望家为核心的地方自治制度。其核心是市町村地方自治团体被纳入统一的中央-地方行政体系之中,分担国家的行政事务。这一制度强调自治是国民的“义务”,在战争期间成为战争动员的工具。1945年日本战败后,于1947年颁布地方自治法,建立了“以增进住民的福利”为宗旨的地方自治制度。但是,由于市民社会基础薄弱,涉及地方的政策仍然主要由国家而非居民主导 。中国在20世纪初仿照日本的制度,建立了近代地方自治制度。这一制度继承了乡绅自治的传统,由地方士绅在“官治”之外办理本地方的“公益事宜”。在军阀混战、政局动荡的1910年代,南方出现了军阀主导的联省自治运动,华北部分地区则在1920-1930年代出现了乡村自治运动。南京国民政府成立后,依照孙中山的建国理论,实行了训政时期以县为单位的地方自治,但是由于频仍的内外战乱而中止。1949年后,在苏联式体制的影响下,地方自治在中国大陆销声匿迹。1980年代以来,作为中国政府推行的农村改革之一,数以百万计的村落开展了村民自治。


本文以明治日本和清末中国为时空背景,从词语的翻译与流通、不同含义的“自治”概念之间的竞争、以及概念的制度化这三个角度,探讨西方的“自治”概念和制度传入东亚后发生了什么变化、以及为什么会发生这些变化。首先,关于词语的翻译和传播问题。在近代日本和中国,英语“local-government”或德语“Selbstverwaltung”是如何被翻译成“自治”、并通过何种途径得以传播的?翻译方的政治与文化传统如何影响词语的翻译?其次,关于不同含义的“自治”概念之间的竞争问题。“自治”作为政治概念,有时与“自由”、“民主”相提并论,具有对抗权力的含义;有时又意味着由国家设立地方自治团体,以地方之人分担国家的行政事务。具有不同内涵的“自治”概念之间具有怎样的竞争关系?是什么因素决定了某一种“自治”概念“战胜”其它概念?最后,关于概念的制度化问题。在近代地方自治制度的建立过程中,法律的制定者们出于什么理由选择西方的某一种制度作为本国的模范?制度选择反过来对“自治”概念又产生了什么影响?


一、英国与德国的“自治”


西方语境中的“自治”概念,可以追溯到古希腊的“autonomia”,意指独立城邦中由自由公民以直接民主的方式进行“自我统治”。“自治”因此又有孕育民主精神的学校的美称。然而,必须强调的是,近代民族国家形成过程中,各国的“自治”概念和制度在很大程度上受到王权与封建势力二者关系的影响。在考察西方的“自治”概念进入东亚世界后的遭遇时,以下两种不同的“自治”概念和制度尤其值得注意,即盎格鲁-萨克逊传统所孕育的议会主权基础上的“自治”和普鲁士以国家统治权为前提的“自治”。


在英国,贵族势力在1688年的光荣革命中战胜了王权,以贵族和地方绅士为核心的地方议会成为英国地方制度的主体。经过1835年的都市自治法和1888年的地方制度改革后,县(county)成为具有法人资格的最大的地方自治机构。县议会决定县内的各项事务,交由各个委员会具体执行,所需的财源来自本地方的税收。农村最基层的自治组织是教区(parish),教区定期召开教区住民总会,由缴纳地方税的全体教区住民出席,共同决定教区内的各项公共事务 。与世界大多数国家不同,在英国,通常并没有“国家”概念,只有在与其它国家进行交往的外交场合,人们才意识到“国家”的存在 。无论是教区、自治市镇还是县,在法律上都要受国会的监督,但它们并不是从属于中央政府的“地方团体”,而是具有“统治权”的地方政府,承担地方的教育、经济、社会福利等行政事务。


英语中的“self-government”一词,与西方政治理论中“自由”和“民主”这两个重要概念有着密不可分的关系。概言之,在盎格鲁-撒克逊的传统中,“自由”重在强调个人的权利和尊严不受政府等外力的侵犯,“自治”则是个人“自由”的制度保障,而“自治”的运作必须依照“民主”原则,也就是构成共同体中的个人平等地参与决策并将其付诸实行。爱尔兰外交官、政治学家布莱伊斯(Viscount James Bryce,1838-1922)对“自治”与“民主”的关系做了如下概括。他指出,某一特定区域的居民进行自我管理的权利,是基于人的自然权利的“天赋之自由”,而民主的根源恰恰来源于共同体的自治。他认为,地方自治是培养公共精神的最佳场所,是民主政治的最佳学校,也是民主政治得以成功的最佳保证 。“自治”与自下而上的“民主”相结合,赋予了人们获取“自由”的信念、理想和制度保障,这也正是“自治”的魅力所在。


与此不同,在19世纪的欧洲大陆,“自治”概念与“自由”、“民主”并没有直接关联,反之,它与国家权力有着不解之缘。其根本原因在于,欧洲大陆的多数国家在民族国家形成过程中,绝对王权战胜了封建势力,将权力高度集中于中央政府。就普鲁士而言,18世纪后,国家通过一系列自上而下的改革,建立了全国统一的地方制度。普鲁士工业化的起步相对较晚,社会资本的整合是在中央政府的主导之下完成的。为了解决工业化后地方行政事务增大的问题,中央政府建立了全国统一的地方自治制度(实为地方行政制度),将经济、教育、卫生、社会福利等“委任事务”交由地方自治团体分担。经历拿破仑的军事征服后,普鲁士加速了改革的步伐,首相施坦因(Heinrich F. K. vom Stein, 1757-1831)参照英国的制度,于1808年颁布了市制(City Charter Law),规定由拥有土地和一定收入的公民(Bürger)选举产生市议会议员,经议员互选产生参事会。施坦因不久就离开了首相职位,在继任的海登堡(Karl A. F. von Hardenberg, 1750-1822)以及其它几任首相推行的改革中,地方自治制度被置于政府强有力的控制之下 。以市为例,普鲁士的市参事会是国家的末端行政机构,其主要职能是执行国家的委任事务,以及处理都本市的公共事务。出任参事、担任都市公职被认为是公民的义务。与中世纪的自治都市一样,所需费用由都市负担。但是,与中世纪的自治都市不同,市参事会已经不再拥有都市的警察行政和司法职能了 。


受当时占主导地位的“国家主权”学说的影响,普鲁士的“自治”概念与英国议会主权基础上的“自治”概念大相庭径。国家主权学说认为,国家拥有不可分割的绝对主权,地方自治团体只有执行权而没有统治权。在德语中,对应英语“self-government”一词的是“Selbstverwaltung”。翻译者没有将“government”一词直译为“regierung”(“统治”),而是选择了与上述国家主权理念不相抵触的“verwaltung”(“行政”、“管理”)作为译词。由此不难推知,在“self-government”一词进入德语时,盎格鲁-撒克逊式的“自治”概念被拒斥。普鲁士学者施坦因(Lorenz von Stein, 1815-1890)指出,所谓自治,乃是指地方自治团体按照国家的意志执行法律的权利,而非参与制定法律的权利。自治团体的自治权是由国家赋予的,因此只有国家有权修改与自治有关的法律。自治团体由选举产生,其活动限于行政范围,在国家的统一行政权之下,自治团体隶属于中央各部,它们一方面处理国家行政事务,另一方面处理团体内部的自治事务。“自治乃为行政之补翼,不得与之相背驰” 。


另一位普鲁士学者格耐斯特(Rudolf von Gneist,1816-1895)的“自治”概念与此略有不同。格氏虽然也以“国家主权”学说为前提,但是他认为地方自治团体是介于国家政治与个人或团体(如公司)的私事之间的小领域,或结合国家和社会的“中间项”(Zwischenbau) ,自治团体可以实现“国家与社会之间均衡的协调”(die gleichmäßige Harmonie) 。将社会和国家被放在天平的两端,这在客观上提高了社会的地位。如后文所述,格氏的学说因此而吸引了20世紀初在日本学习的中国留学生们。


二、“自治”在明治日本


日语中的“自治”一词,是明治初年日本人为翻译西方概念而创造的译词。“自治”一词并非凭空而造,它是日本人在中国古典文献基础上发明的为数众多的“和制汉语”之一。在近代日本,“自治”概念经历了由盎格鲁-撒克逊式的“自由”到普鲁士式的权威主义的转变过程。


最早将西方人论述“自治”的书籍介绍到日本的是著名的政治学者加藤弘之(1836-1916)。他在1876年将德裔美国法学者Francis Lieber(1798-1872)的On Civil Liberty and Self-Government 一书的部分内容翻译成日语,书名为《自由自治》。原著书名中的civil liberty指“公民的自由”。“公民”这一概念在西方社会具有十分重要的意义,但是,由于汉字文化里没有与“civil”相对应的词语和概念,这个概念在加藤的译本中被省略了。《自由自治》出版之时,自由民权运动恰在日本各地风起云涌。由于该书的问世,“自由自治”一时间不胫而走,成为自由民权人士用以批判专制政府的思想武器。1884年,在东京北部的琦玉县(Saitama Prefecture)发生了农民反对政府专制、要求减免赋税的秩父(Qiqibu)事件,策划这起武装起义的民权派领袖们创造了一个新年号“自由自治”,以取代官方的年号“明治”(Meiji) 。在自由民权运动中,“自由”和“自治”还一度成为时髦的人名用语。在高知县(Kouchi Prefecture)等地,流行给男孩取名“自由太郎”、“自由吉”、“自治之助”,给女孩取名“お自由(Ojiyu)”、“お自治(Ojichi)” 。


1875年,迫于舆论的压力,明治天皇颁布了立宪诏书。经过十多年的准备,宪法(即明治宪法)于1889年颁布,次年召开了第一届国会。而日本的地方自治制度,正是明治政府为立宪而做的制度准备。1882~1883年,伊藤博文率领宪法调查团访问欧洲,这次考察决定了日本的立宪体制仿效普鲁士的君主立宪体制,同时,也决定了日本的地方自治制度以普鲁士的制度为蓝本。伊藤一行在柏林和维也纳逗留期间,施坦因、格耐斯特, 以及格耐斯特的弟子莫赛(Albert Mosse,1846-1925),为他们讲授欧洲各国的法律和政治制度。施坦因提醒伊藤等人说,地方之事不能放任其自治,大臣必须加强对自治的监督 。不久,莫赛赴日,担任内阁法律顾问,负责起草有关地方自治的法案。他在给日本的官员们详细讲解地方自治的理论和制度时强调,自治就是让町村郡县这些自治团体分担国家的行政事务,自治团体不应该有制定法律的权力,立法权必须归于国家 。显然,莫赛不是按照英语“self-government”或“local self-government”,而是按照德语“Selbstverwaltung”来解释“自治”概念的。经过伊藤博文欧洲之行的考察和莫塞的系列讲演,明治政府内部基本上形成了一个共识,“自治”就是由国家设立自治团体,分担国家的行政事务,不能危及国家权力。明治政府于宪法颁布的前一年,即1888年,颁布了《市制》(Law for the Organization of Cities)和《町村制》(Law for the Organization of Towns and Villages)。


由莫赛起草的地方自治法律和普鲁士的制度十分相似,被时人称为普鲁士法律的“十足的翻版(a slavish copy)” 。这一制度有以下几个特点。第一,由国家设立府县、郡和市町村三级“地方自治团体”,市町村议会由市町村居民中有一定财产、并达到规定纳税金额的“公民”选举产生,由市町村议员选举产生的市长、市参事会和町村长,执行议决的议案。郡和府县的议会分别由町村议会和郡议会议员选举产生,郡长和府县知事都是中央任命的行政官员,负有监督自治团体之责。第二,出任市町村长等职务是公民的义务,除临时补贴外不领薪水,当选者除健康等理由外不得辞退,否则将受到罚款等处罚。这种带有半强制性质的“自治”,既受到了普鲁士地方自治制度的影响,也承继了明治以前的“自治”传统 。第三,市町村既是自治团体,同时也是国家行政机构的末端行政机构,既要处理其内部的“固有事务”,还必须承担国家的“委任事务”,即执行内务省-府县-郡下达的各种行政命令 。在普鲁士,郡被置于国家行政的末端,郡长是国家任命的官吏,必须执行上级交付的任务,而村落则是自治团体,它们只需要处理其内部事务 。与此相比,日本地方自治制度更强调地方自治团体分担国家的行政事务,地方住民“自我为治”的“自治”成分则更为微弱。


明治宪法体制确立后,自由民权运动随之销声匿迹,具有反政府、对抗权力意义上的“自治”概念也不再与“自由”形影相随。在地方自治法律颁布后不久,也就是明治天皇颁布宪法(Meiji Constitution, 1889年)和《教育敕语》(Imperial Rescript on Education, 1890年)前后,“自治”进入了日本小学道德教育的课堂里,“自治”与“秩序”、“勤奋”、“顺从”、“清洁”一起,成为儿童修身教育的重要内容。这里所说的“自治”,指的是自我管理的能力,此种意义上的“自治”来自中国儒家传统的“修身”。然而,明治修身教育中强调的培养“自治精神”和“自治心”,与儒家的修身之间有着很大的不同。在儒家的思想传统中,修身是士大夫个人修为的起点。儒学发展到宋代,出现了士大夫“以天下为己任”、与君王“同治天下”的主体意识 。与此不同,明治小学教育中的修身,其目的是培养忠君爱国的臣民。当“自治”与“秩序”和“顺从”并列时,个人便与以天皇为核心的“皇国”密切联系在一起,而儒家具有士大夫“治国平天下”主体意识的修身,便被近代民族国家所要求臣民的“忠孝”、“爱国”所取代了。


三、 “自治”在清末中国


中国古代很早就出现了本文开头所说的“自我为治”意义上的“自治”。春秋时代齐国的宰相管子曾经说过:“有身不治,奚待于家;有家不治,奚待于乡;有乡不治,奚待于国;有国不治,奚待于天下”(《管子・权修篇》)。此种以个人的修身为起点、以“天下”为终点的思想,与儒家的“修身、齐家、治国、平天下”的政治理念可谓异曲同工。不同于西方以“公民”为基础的“自治”, 中国传统意义上的“自治”以个人的修身为起点,实现治国平天下的理想。此种“自治”思想,深深地影响了清末中国人对西方“自治”概念的接受。


目前尚难断定作为翻译词的汉语“自治”是否来自日本,但可以肯定的是,随着清末大量汉译日本书籍的出版,同为汉字词汇而无需翻译的“自治”一词,和其他许多“和制汉语”词汇一起涌入汉语世界,与“变法”、“立宪”、“共和”这些海外舶来的概念一起,受到了中国思想界的青睐。继甲午战败后,清朝在军事、外交上的一系列失败,使中国陷入了深刻的危机。在弱肉强食、列强环伺的时代,晚清士人最为关心的,是如何才能保种求存,不被时代所淘汰。正是在此背景下,“自治”不期而遇地进入了人们的视野。


清末有关“自治”的言论内容纷繁复杂,同为“自治”,由于论者政治立场之不同,其内涵往往大相径庭。概言之,清末围绕“自治”的言论大致可以分为两类。一类是康梁等改良派和后来立宪派的言论,他们主张在现有的政治体制下,结合中国传统的“乡治”思想和西方的议会制度。另一类是革命派的自治言论,他们主张各省实行“自治”,实际上也就是脱离清朝的统治。


与明治初期日本的一样,清末的“自治”也是与“自由”一同出现的。1895年,也就是中国在甲午战争中被日本打败后的第二年,严复(1854-1921)在一篇文章中指出 ,西方各国在“民力、民智、民徳”上都胜于中国,中国要图自强,必须从根本上提高“民力、民智、民徳”。他认为,富强之道在于政府实行“利民”政策,其前提是百姓能“自利”。而百姓之“自利”始于“自由”,“自由”又始于“自治” 。这里的“自治”即“自我为治”,它来自儒家传统意义上的修身,指每个人通过提高自己的品德和能力而获得“自由”。显然,它既不同于西方天赋人权学说所主张的“人生来自由”,也不同于日本民权派所要争取的政治“自由”。严复关心的是如何使国家达到“富强”,他认为,如果每个人能凭自己的努力摆脱贫困,那么就能实现国家的富强 。改良阵营的另一位著名人物黄遵宪(1848-1905)也注意到了自治的重要性。他希望通过政治改革,解决官吏和民众“离心离德”的问题。1897年,黄在湖南的一次演讲中,呼吁人们“自治其身,自治其乡”。他所说的“自治”,是由本地之人从事本地的教育、水利、商业、农工业、治安等事项,“由一府一县推之一省,由一省推之天下”,进而实现大同之理想 。


进入20世纪以后,一批有识之士认识到中国积弱之根本,在于政治的“上下隔绝”和社会的“一盘散沙”,而欧洲、日本富强之根本乃在于有地方自治制度来维系国家与社会。因此,他们把地方自治看成是“固国本”的灵丹妙药,主张通过增设“乡官”,由地方之人办地方之事。乡官来自明末清初著名的儒家知识人顾炎武(1613-1682)的政治改革主张,顾建议仿照汉代的乡官制度,在最下一级行政机构县之下增设乡官,由县令从本县素有德行之人中挑选,以辅州县行政之不足 。二百多年后,顾的乡官论成了晚清士人接受西方“自治”的思想资源。改良派的代表人物康有为(1858-1927)认为,欧美各国因为有“公民自治”的制度,所以“人人有议政之权,人人有忧国之责”。反之,中国由于上下隔绝,官民隔绝,虽有四万万之众,却无一人对国家负有责任。他建议中国应该增设乡官,因为在他看来,欧美、日本的地方自治制度实际上就是中国古代的乡官制度 。


与此不同,清末一部分留日学生在日本接受了近代地方自治理论,并将其介绍到中国国内。尤其是前面提到的将地方自治团体视为连接国家与社会“中介”的格耐斯特的理论,得到了中国留学生的呼应。一位江苏籍留学生引用格氏的话说,自治就是国家将一部分行政事务委任给公共团体 。另一位留学生称格氏“自治为国家与社会之连锁”的理论“不可磨灭”” 。在倾向于改良的一部分留日学生看来,“自治”即是由地方之人办地方之事,补“官治”之不足。他们中的一部分人后来参与了清朝地方自治法律的起草。


1900年义和团事件之后,中国知识界出现了有关省之“自立”或“自治”的言论,主张各省为免遭瓜分的命运,应该独立于清朝的统治。康有为的弟子、出生于广东省的欧榘甲(1858-1912)在1901年发表小册子《新广东》,将“省之自治”思想推向了顶峰。他主张广东省应该在政治上“独立”于清朝政府,因为“广东是广东人的广东”,所以广东的事务应该由广东人来决定 。以省为单位的“自治”言论,在民国成立后演变为联省自治思想,成为对抗大一统观念的一股思想潮流。以孙中山为首的中国同盟会1905年在东京成立后,革命派展开了声势浩大的反满攻势,一时间,“自治”与“共和”、“民主”、“分权”等词语频频出现在《民报》等刊物上。同盟会的政论家陈天华和汪精卫都主张汉人实行“地方之分权自治”和“完全之自治”, 最终夺取全国政权 。当然,革命派只是抽象将地方自治作为推翻清朝统治的手段,无论是英国以地方议会为核心的“自治”,还是德国、日本由地方团体分担国家行政事务的“自治”,都不在他们关心的范围之内。


1906年,清廷迫于内外压力,发布了九年预备立宪诏书。作为预备立宪的一环,地方自治法律的制定被提上了日程。清廷派遣端方等五大臣前往日本、美国、欧洲等地,考察各国的政治、法律等制度。载泽一行在日本逗留期间,除了会见伊藤博文、大隈重信等政府要人外,还参观了议会、法院等。伊藤向载泽等人建议中国参考日本的政体,如果行立宪,“大权当归于君主” 。五大臣访问各国后,建议朝廷早日制订宪法,召开国会,并建议直接采用日本的制度 。1909年1月,清廷颁布了由宪政编查馆参照日本的《市制》《町村制》起草的《城镇乡地方自治章程》,并于次年颁布了参照日本的《府县制》起草的《府厅州县地方自治章程》。随后,江苏、浙江、湖北等地实行城镇乡议员选举,成立了自治公所。


清末的地方自治仿效日本的制度,由国家建立府厅州县和城镇乡地方自治团体,其中府厅州县既是“地方自治团体”,同时也是国家行政机构,府厅州县长官由政府任命,负有监督“自治”之责,执行国家的行政事务。在城镇乡一级,由符合纳税条件的选举人选举议员,再由议员选举自治机构,由自治职员执行议会的决议案,处理本地方的公共事务,内容包括教育、卫生、慈善、公共事业等 。一言以蔽之,乃是由地方士绅在地方官的监督之下,办理本地方的“公益事宜”。如前所述,日本的市和町村既要管理和运营町村内部的“固有事务”,又必须承担征税、征兵等国家“委任事务”。而清朝的城镇乡自治团体没有被置于国家行政的末端位置,这意味着国家权力没有延伸到县以下的乡村社会,地方精英也没有被纳入国家统治的末端机构。这一制度设计有其政治背景和文化背景。此时的清政府已经内外交困,无法如德、日两国政府那样,以强有力的国家权力将地方精英吸纳到地方体制之中。另一个重要的因素是,中国传统的乡约制度和有关增设“乡官”的改革方案,都建立在一个共识之上,即从本地人中推举有财产、有德望的人,协助地方官处理本地方的公共事务。建立在“以自治补官治”这一传统基础上的“自治”概念,作为改良派、立宪派和清政府的共识,最终取代了以反满革命为宗旨的省自立的“自治”概念。


结语


最后,对以上内容做一个小结。第一,关于“自治”一词的翻译和传播问题。“自治”一词是明治初期日本的知识人为翻译英语“self-government”而创造的“和制汉语”词汇之一,它承载了中国传统文化中“百姓则君以自治”的政治理念,即百姓在政府权力所及的范围之外“自我为治”。虽然目前还难以断定近代汉语中的“自治”一词是否来自日本,但可以肯定的是,“戊戌变法”前后大量日文书籍的翻译出版,无疑加速了“自治”一词在汉语中的流通。


第二,关于不同含义的“自治”概念之间的竞争问题。最早传入日本的是盎格鲁-撒克逊式的“自治”概念,它与“自由”形影相随,成为自由民权运动反对政府专制、要求伸张民权的思想武器。“自治”甚至作为时髦的人名用语流行于民间。然而,在地方自治的制度化过程中,“自治”概念发生了重大变化,由原先作为“local-government”一词的译词所承载的对抗权力的“自治”概念,转变为作为“Selbstverwaltung”一词的译词所承载的分担国家行政事务的“自治”概念。明治立宪体制确立后,修身教育中出现了培养学生的“自治精神”和“自治心”的内容,其目的是将小学生们培养成顺从的忠君爱国的臣民。“自治”一词又被赋予了新的概念。


在清末中国,“自治”承载了改良和革命两种截然对立的政治理念。清末改良派心目中的“自治”具有更浓厚的本国传统成分。他们认为,中国积弱之根本在于政治的“上下隔绝”和社会的“一盘散沙”状态,而欧洲、日本富强之根本乃在于有地方自治制度来维系国家与社会。他们希望通过提高个人的“自治”能力来实现国家的富强和独立,或建议在州县以下增设“乡官”,由地方之人治地方之事,以补官治之不足。与此不同,革命派视野中的“自治”往往与“共和”、“民主”、“分权”等概念相伴,在他们提出的关于省之“自治”的方案,以及关于汉人实行“地方之分权自治”的言论中,“自治”都与被视为推翻现有政权的手段。


第三,关于“自治”的制度化问题。人们在谈论西方的地方自治时,往往以英国的地方制度为自治的理想形态。其实,在近代化的后发国家,由于受历史条件和政治条件的限制,英国制度难以移植,高度中央集权下强调行政分权的普鲁士的地方自治制度则易于模仿。近代日本的地方自治制度便是一次成功的移植。这一制度的特点是,由达到一定纳税标准的住民选举各级议会,成立地方自治团体,市町村被置于行政机构的末端,分担原本属于国家行政的一部分事务。与普鲁士一样,出任市町村长等“自治职务”被视为公民的义务。这种带有半强制性质的“自治”,承继了明治以前由本地有财产、有威望的人轮流担任负责处理内部公共事务的“自治”传统。


清朝仿照日本的制度颁布了地方自治法律,这一制度的特点是,由纳税人选举产生城镇乡议会,由议会选举自治公所职员,在地方官的监督下办理地方公益事宜。从内容上看,清末的地方自治与地方士绅以善堂、善会等方式从事慈善和公益事业的传统“自治”基本相同。清政府无力像普鲁士政府和明治政府那样实行自上而下的国民统合、建立全国统一的地方制度,加之中国“以自治补官治”的政治传统的影响,清末的城镇乡自治团体没有被置于国家行政的末端位置,地方精英也没有被纳入国家统治的末端机构。


从本文关于“自治”概念的考察可以看到,“自治”在19世纪下半叶和20世纪初传入东亚后,中日两国都出现了多种不同含义的“自治”。同为近代化的后发型国家,两国在英、德两种不同的“自治”概念与制度之间不约而同地接受了普鲁士以国家权力为主导的“自治”概念。不同的是,在清朝中国,中国传统文化中原有的“自治”思想,即儒家政治传统中的乡饮酒礼、乡约和乡官思想,成为中国人接受西方“自治”概念的重要媒介。